文/段修健

　　5月9日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究了深化國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)改革創(chuàng)新有關(guān)舉措，其中提出要深化管理制度改革。

　　“深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度改革”也是黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》中明確提出的任務(wù)。

　　從數(shù)據(jù)上看，作為高水平對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)，國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)舉足輕重。

　　以2023年為例，國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值14.8萬(wàn)億元。實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額10.2萬(wàn)億元，占了全國(guó)總額的四分之一。實(shí)際使用外資金額392億美元，在全國(guó)總額的占比也接近四分之一。

　　商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員周密說(shuō)，國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)已經(jīng)成為各地吸引外來(lái)資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作的發(fā)動(dòng)機(jī)。

　　1984年9月，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)興建。40多年來(lái)，國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)的數(shù)量增加到232個(gè)。

　　在新的時(shí)代背景和國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的改革迫在眉睫。

　　現(xiàn)行管理機(jī)制如何？

　　深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度改革，健全開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制是基礎(chǔ)。

　　梳理來(lái)看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)制主要有三種模式。

　　一是“政區(qū)合一”。

　　例如，成都經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與龍泉驛區(qū)實(shí)行“政區(qū)合一”管理體制，區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)主任，負(fù)責(zé)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)、區(qū)政府全面工作。

　　蘇州新區(qū)與虎丘區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，對(duì)外分別稱(chēng)“蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)”，實(shí)行兩塊牌子一套班子。在區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，與普通行政區(qū)相同。

　　二是“派出管理”。

　　比如，西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是西安市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與同級(jí)政府類(lèi)似。西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)設(shè)有發(fā)展改革局等19個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心等11個(gè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，涇渭新城發(fā)展建設(shè)管理中心等3個(gè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，北田街道等1個(gè)街辦機(jī)構(gòu)，以及西安市市場(chǎng)監(jiān)督管理局經(jīng)開(kāi)區(qū)分局等5個(gè)垂直管理機(jī)構(gòu)。

　　三是“企業(yè)主導(dǎo)”。

　　以上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)為例。自成立之初，就實(shí)行“人大立法、政府管理、公司運(yùn)作”的獨(dú)特管理模式，是全國(guó)為數(shù)不多的不設(shè)管委會(huì)、企業(yè)化運(yùn)作的開(kāi)發(fā)區(qū)。

　　上海市漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展總公司，負(fù)責(zé)漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)，并行使市政府授權(quán)的開(kāi)發(fā)區(qū)部分管理職能。

　　現(xiàn)行體制問(wèn)題何在？

　　國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副研究員陳偉偉的研究發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)在管理體制和組織架構(gòu)設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出鮮明的“過(guò)渡性”特點(diǎn)。在轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，難以滿(mǎn)足新的治理需求。

　　在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，開(kāi)發(fā)區(qū)越來(lái)越像一級(jí)地方政府。湖北大學(xué)公共管理學(xué)院講師邢健和趙記敏將其歸納為開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的“行政化”。

　　在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，機(jī)構(gòu)膨脹、人員過(guò)多。

　　從管理職能來(lái)看，不少開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸深度參與到本應(yīng)由地方政府統(tǒng)籌安排的行政類(lèi)事務(wù)之中。

　　運(yùn)作機(jī)制方面，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)逐步形成了與傳統(tǒng)行政區(qū)趨同的科層制體系，呈現(xiàn)“三級(jí)審批+多部門(mén)協(xié)同”的復(fù)合結(jié)構(gòu)。

　　這很容易導(dǎo)致兩個(gè)方面的問(wèn)題。

　　其一，運(yùn)行效率降低。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)膨脹、職能交叉的情況日益凸顯。決策鏈條冗長(zhǎng)、執(zhí)行效能衰減。行政審批過(guò)程要件繁瑣，流程碎片化，部門(mén)協(xié)作梗阻時(shí)常發(fā)生。也就可能出現(xiàn)國(guó)常會(huì)上所說(shuō)的企業(yè)集中反映的堵點(diǎn)卡點(diǎn)。

　　躺平疲沓、貽誤工作，推諉扯皮、影響質(zhì)效，吃拿卡要、損害公信，這些都是可能出現(xiàn)的破壞營(yíng)商環(huán)境的問(wèn)題。

　　其二，容易滋生腐敗。

　　一些開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)職能部門(mén)設(shè)置合署辦公情況普遍，土地出讓、項(xiàng)目審批、招商引資等核心職能集中，“一把手”及領(lǐng)導(dǎo)班子、部門(mén)負(fù)責(zé)人廉潔風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)突出。

　　今年1月8日通過(guò)的二十屆中央紀(jì)委第四次全體會(huì)議公報(bào)中，開(kāi)發(fā)區(qū)被列為“著重抓好”系統(tǒng)整治的領(lǐng)域之一。

　　“管委會(huì)+公司”或是方向

　　多地政府近日已在行動(dòng)，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革。

　　“大膽推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革。”5月12日，湖北省省長(zhǎng)李殿勛在省政府專(zhuān)題會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，探索“區(qū)政合一、虛擬園區(qū)、兼職管委會(huì)+公司化實(shí)體”等多種現(xiàn)代園區(qū)管理體制。

　　同日，陜西省省長(zhǎng)趙剛主持召開(kāi)的省政府第十七次常務(wù)會(huì)議也提出，要以改革為抓手，進(jìn)一步理順開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的關(guān)系。

　　稍早之前，吉林省省長(zhǎng)胡玉亭指出，要優(yōu)化“管委會(huì)+公司”運(yùn)營(yíng)模式，組建投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化公司。

　　江西省省長(zhǎng)葉建春要求，要深化“管委會(huì)+公司”管理模式改革，按照機(jī)構(gòu)精干和扁平管理的要求，優(yōu)化設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，推動(dòng)平臺(tái)公司從原來(lái)的“城投模式”向“產(chǎn)投模式”轉(zhuǎn)變。

　　目前已有部分經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在使用“管委會(huì)+公司”模式。在成立開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的同時(shí)成立運(yùn)營(yíng)公司，即開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)側(cè)重管理和監(jiān)督，運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

　　河南南陽(yáng)市委編辦行編科課題組在公開(kāi)發(fā)表論文中表示，南陽(yáng)各開(kāi)發(fā)區(qū)已建立起“管委會(huì)+公司”管理體制，初步破解經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限不足、組織構(gòu)架不夠高效便捷、工作人員積極性不足等問(wèn)題，為開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

　　在周密看來(lái)，目前經(jīng)開(kāi)區(qū)總體數(shù)量較多，管理制度改革需要針對(duì)企業(yè)需求，因地制宜，從不同方向努力推進(jìn)和嘗試。

　　中共中央黨校政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)博士、衡水學(xué)院副教授張艷青認(rèn)為，深化國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)改革是公共管理現(xiàn)代化的重要實(shí)踐，需以制度創(chuàng)新為核心、企業(yè)需求為導(dǎo)向、協(xié)同治理為支撐，有助于形成“政策實(shí)驗(yàn)室”。同時(shí)，要加強(qiáng)政策執(zhí)行評(píng)估，避免“重制定、輕落實(shí)”的治理陷阱。