《行政強(qiáng)制法》真要收到改善行政強(qiáng)制現(xiàn)實(shí)的效果，就應(yīng)從一開始樹立一個(gè)明確的立法意圖：規(guī)范、限制行政強(qiáng)制行為，行政效率必須為此讓路。因此，《行政強(qiáng)制法》其實(shí)應(yīng)當(dāng)成為《行政強(qiáng)制規(guī)范、限制法》。
全國人大常委會正在對《行政強(qiáng)制法》草案進(jìn)行二審。這部法律乃是繼行政訴訟法、行政許可法之后，又一部涉及行政權(quán)力的重要法律。但要讓這部法律真正地成為中國法治發(fā)展史上的重要一步，恐怕需要立法者仔細(xì)地思量，這部法律究竟追求什么樣的宗旨。
傳統(tǒng)上，關(guān)于行政強(qiáng)制立法，有兩種不同的追求，一種是致力于通過這種立法限制行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力，保障公民的人身與財(cái)產(chǎn)不受行政機(jī)關(guān)隨意侵害。另一種立法卻旨在確認(rèn)、授予行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)，以提高行政效率，使行政機(jī)關(guān)更好地維護(hù)公共利益與公共秩序。
從理論上說，這兩種或許并無太大差異。假如行政機(jī)關(guān)被置于某種有效的權(quán)力制衡框架中，其行為受到司法的嚴(yán)格控制，則授予行政機(jī)關(guān)那種權(quán)力，也未必就會對公民的人身自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成多大危害。
但是，回到中國現(xiàn)實(shí)中，兩個(gè)思路的后果就會截然不同。因?yàn)椋郧亟⒒蕶?quán)專制制度以來，行政權(quán)就一枝獨(dú)大。上個(gè)世紀(jì)中期以來，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配合，龐大的行政權(quán)無處不在，也幾乎不受什么限制。
上世紀(jì)八十年代以來，法治理念逐漸深入人心，政府也開始對行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行規(guī)范。關(guān)于行政強(qiáng)制，開始制定種種法律法規(guī)。但是，這種立法與其說是規(guī)范，不如說是承認(rèn)現(xiàn)實(shí)。也就是說，大量立法基本上是把各個(gè)部門已經(jīng)存在的行政強(qiáng)制權(quán)寫下來，予以確認(rèn)。
這就出現(xiàn)了現(xiàn)在的情形：截至2004年底，我國現(xiàn)行法律中有62部對行政強(qiáng)制作出了規(guī)定。現(xiàn)行行政法規(guī)中有72部對行政強(qiáng)制作出了規(guī)定，這其中，30部行政法規(guī)有上位法依據(jù)，42部根本沒有依據(jù)，而這些沒有上位法依據(jù)的行政法規(guī)中，有27部規(guī)定了查封、扣押。還有大量地方法規(guī)也授予各個(gè)行政部門以行政強(qiáng)制權(quán)，有些其他的“規(guī)范性文件”也有規(guī)定行政強(qiáng)制的。
也就是說，設(shè)置行政強(qiáng)制權(quán)的法律門檻太低了，幾乎隨便一個(gè)什么行政機(jī)構(gòu)都可以通過紅頭文件，設(shè)定行政強(qiáng)制的權(quán)力。其結(jié)果就是，無數(shù)行政機(jī)構(gòu)都享有廣泛的行政強(qiáng)制權(quán)。這些主要由各個(gè)部門自己制定的文件，也不可能對行政強(qiáng)制的程序作出合理規(guī)范。行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制權(quán)的行為，也就層出不窮。而這些法律法規(guī)、紅頭文件當(dāng)然也沒有為權(quán)益遭到侵害的民眾設(shè)立及時(shí)而有效的救濟(jì)途徑。
此現(xiàn)實(shí)說明了制定《行政強(qiáng)制法》的必要性，但《行政強(qiáng)制法》真要收到改善行政強(qiáng)制現(xiàn)實(shí)的效果，就應(yīng)從一開始樹立一個(gè)明確的立法意圖：規(guī)范、限制行政強(qiáng)制行為，行政效率應(yīng)該為此讓路。因此，《行政強(qiáng)制法》其實(shí)應(yīng)當(dāng)成為《行政強(qiáng)制規(guī)范、限制法》。因?yàn)�，各種相關(guān)法律、法規(guī)已經(jīng)完成對行政強(qiáng)制的授權(quán)。那么，為保持權(quán)力與權(quán)利的平衡，《行政強(qiáng)制法》當(dāng)然得以規(guī)范、限制行政強(qiáng)制權(quán)為唯一目標(biāo)。
目前的法律草案，大體上正是這樣做的。不過，對于如何向遭到行政強(qiáng)制侵害的民眾提供救濟(jì)，似乎還應(yīng)作出更詳盡、更有創(chuàng)造性的規(guī)定，使民眾可以便利而有效地得到救濟(jì)。這部法律也應(yīng)當(dāng)成為《行政強(qiáng)制救濟(jì)法》。
如此限制行政強(qiáng)制權(quán)，并無偏頗之虞。有些人、尤其是一些官員總會強(qiáng)調(diào)行政效率的重要性。問題是，相對于民眾人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)這一價(jià)值，行政效率是次位的價(jià)值。行政效率必須在權(quán)利價(jià)值的控制下實(shí)現(xiàn)，把行政效率與民眾權(quán)利并列，必然會放縱權(quán)力。
□秋風(fēng)(北京 學(xué)者)
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